“十五五”全国首份休闲渔业省级立法在海南自贸港出台

日前，《海南自由贸易港休闲渔业促进规定》（简称《促进规定》）正式向社会公布。

海南省休闲渔业协会、海南省玩海联盟秘书处，联合召开座谈会，学习《海南自由贸易港休闲渔业促进规定》精神，探讨落实行动。

浙江海洋大学客座教授、海南省玩海联盟首席专家、海南省休闲渔业协会首席专家、海南省投资商会战略首席专家、海南省休闲农业协会首席专家陈治宪教授，从《促进规定》概况、全国首份休闲渔业省级法规、突出自贸港特色、顺应休闲渔业渔旅融合发展的总趋势、“共享渔庄”亮点引人注目、加快探索休闲渔业规范化管理、强调市县属地管理责任、安全与发展的辩证统一、集体智慧的结晶等九个维度，对《促进规定》精神做出行业视角解读。

一、《促进规定》概况。

连年来，海南高度重视休闲渔业发展，在实践中探索形成政府监管、行业自律、保险保障、应急救助相结合的管理做法，产业发展具备较好基础。

休闲渔业横跨渔业、旅游、交通、海事、应急等多个领域，涉及用海用地、船舶安全、生态保护、市场准入等环节，实践中还存在统筹协调机制不够健全、产业要素保障有待加强、经营活动安全管理亟须规范、渔民转产转业渠道有待拓宽等问题，有必要通过地方立法予以规范和引导。

《促进规定》共二十九条，为了提升休闲渔业服务水准，保障休闲渔业活动安全，保护渔业资源和生态环境，促进休闲渔业高质量发展，根据《中华人民共和国海南自由贸易港法》等法律、行政法规，结合海南自由贸易港实际，坚持促进发展与规范监管并重，围绕休闲渔业范畴界、政府职能部门管理职责、行业协会要求、产业发展、要素保障、运营管理、安全监管、违规处罚等作出规定。

《促进规定》的出台，对于发展海南自由贸易港休闲渔业，推动渔业转型升级、促进渔民转产转业、培育海洋经济发展新动能、丰富海南国际旅游消费中心业态，具有重要意义。

二、全国首份休闲渔业省级法规。

9月28日，海南省七届人大常委会第二十六次会议在海口召开，会议听取关于《海南自由贸易港休闲渔业促进规定（草案）》审议结果的报告。 

9月30日，海南省七届人大常委会第二十六次会议表决通过《海南自由贸易港休闲渔业促进规定》。

同日，海南省人民代表大会常务委员会第115号公告予以公布。10月11日，主流媒体正式向社会公布《促进规定》。

《促进规定》自2026年12月1日起施行。

《促进规定》是“十五五”期间，全国首份由省级人大通过的休闲渔业地方法规，彰显了休闲渔业立法的示范作用；亦是海南自由贸易港首份休闲渔业地方立法，将自贸港休闲渔业的发展促进纳入了法治轨道。

三、突出自贸港特色。

《促进规定》有意识突出自贸港特色。例如：

法规的名称是《海南自由贸易港休闲渔业促进规定》，旗帜鲜明地表明了海南自由贸易港休闲渔业的地方立法性质。

《促进规定》第一条，开宗明义地表明编制的首份政策依据就是《中华人民共和国海南自由贸易港法》。

第八条：支持休闲渔业相关渔具、装备等国内外知名消费品牌企业在海南自由贸易港设立区域总部、研发中心和售后维修保养机构。

第十三条：鼓励举办国际性休闲渔业展会、海钓赛事等活动，提升海南休闲渔业的国际知名度和影响力。支持境外机构依照有关法律法规的规定在海南开展休闲渔业相关业务合作，推动休闲渔业融入国际旅游消费中心建设。

第十四条：省人民政府渔业主管部门应当根据海南自由贸易港海洋捕捞渔船减船、渔业资源与生态环境承载能力、渔业基础设施、休闲渔船发展和管理水准等情况，确定休闲渔船总量指标。

第十五条：从事休闲渔业的“零关税”游艇依照有关规定享受进口维修料件免税政策。

第二十一条：省人民政府渔业、旅游和文化等休闲渔业相关行业主管部门应当推动将休闲渔业运营涉及审批事项纳入海南自由贸易港极简审批改革行业及相应事项范围，对休闲渔业运营涉及的许可条件、强制性标准和技术要求进行标准化集成，编制许可条件清单和材料清单，并向社会公开。

坚持海南自贸港建设要求的政治站位，必然是海南自贸港休闲渔业立法工作的基本前提。

总书记对海南自贸港建设寄予殷切希望，2018年，要求海南成为“新时代全面深化改革开放的新标杆”；2022年，提出“让海南成为新时代中国改革开放的示范”，要求“继续抓好海南自由贸易港建设总体方案和海南自由贸易港法贯彻落实”；2024年，进一步强调“努力把海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的重要门户”；2025年封关前夕，再次嘱托“要锚定这个战略目标不动摇”。

《中华人民共和国海南自由贸易港法》规定：“海南自由贸易港建设，应当体现中国特色，借鉴国际经验，围绕海南战略定位，发挥海南优势，推进改革创新”。

《海南自由贸易港建设总体方案》要求“将海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户”。

因此，海南自贸港休闲渔业立法的基本目标，就是要坚持政治站位，锚定“把海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的重要门户”战略目标，对标“高标准建设海南自由贸易港”，让海南自贸港休闲渔业立法，成为全国休闲渔业立法的“新标杆”；并且要为优化海南自贸港休闲渔业法制化营商环境，提供政策指导；而其最上位的法律依据，即《中华人民共和国海南自由贸易港法》。

四、顺应休闲渔业渔旅融合发展的总趋势。

时至今日，渔旅融合已成为新时期休闲渔业高质量发展的总趋势。

国家农业农村部原副部长于康震指出：休闲渔业是一个“跨界”产业，要和旅游、交通、体育等外部产业联动。但“外联”只是一个方面，还要强调“内融”，也就是要和渔业的其它产业融合发展，立足传统产业创新融合，把资源优势进一步挖掘释放出来。融合得好，我们的养殖、捕捞、加工、增殖都可以成为休闲渔业的载体，反过来休闲渔业也可以让它们焕发新的光彩。

海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅《高质量发展海洋经济推进建设海洋强省三年行动方案（2024—2026年）》《海南省乡村振兴促进规定》等海南文件明确要求的“加快推动渔业与旅游深度融合发展”，则为海南自贸港休闲渔业立法纲举目张的关键性要求。

科学界定休闲渔业范畴，是顺应休闲渔业渔旅融合发展的总趋势前提。国家农业农村部相关文件，已在全国率先做出科学界定休闲渔业范畴的探索。

紧随其后，《海南省休闲渔业发展规划（2019-2025年）》以“现代”的哲学思考与“现代”的产业思维，将“现代”休闲渔业的范畴理解为：休闲渔业是利用各种形式的渔业资源，通过资源优化配置，将渔业与休闲娱乐、观赏旅游、生态建设、文化传承、科学普及、餐饮美食及周边产品开发有机结合，向社会提供满足人们休闲需求的产品和服务，实现一二三产业融合的一种新型产业形态。

海南省人民政府办公厅颁布的《海南省休闲渔业管理办法（试行）》明确定义： 休闲渔业是指利用各种形式的渔业资源，通过资源优化配置，将渔业与休闲娱乐、观赏旅游、餐饮美食、生态环境、文化传承、科学普及以及周边产品开发有机结合，向社会提供满足人们休闲需求的服务和产品，实现一二三产业融合的一种新型产业形态，主要包括休闲垂钓、共享渔庄、增殖放流体验、赶海拾趣、美丽渔村、渔家民宿、赛事节庆、科普教育、水族观赏、水产购物、鱼鲜美食等多种类型。

如今，《促进规定》结合海南自贸港的实际情况，首次以地方立法的形式，科学界定休闲渔业范畴为：休闲渔业是指利用各种形式的渔业资源，通过资源优化配置，将渔业与休闲娱乐、观赏旅游、餐饮美食、生态环境、文化传承、科学普及以及周边产品开发有机结合，向社会提供满足人们休闲需求的服务和产品，实现一二三产业融合发展的一种产业形态，主要包括休闲垂钓、共享渔庄、渔家民宿、美丽渔村、渔业科普、水族观赏等多种类型。

显见，《促进规定》一脉相承《海南省休闲渔业发展规划（2019-2025年）》《海南省休闲渔业管理办法（试行）》的休闲渔业定义，着眼结构优化的现代化热带休闲渔业产业体系与产业能力的建设，其推崇的海南热带休闲渔业发展的基本理念为：

1、依托：各种形式的渔业资源；

2、手段：资源优化配置；

3、方向：将渔业与休闲娱乐、观赏旅游、餐饮美食、生态环境、文化传承、科学普及以及周边产品开发有机结合；

4、性质：实现一二三产业融合发展的一种产业形态；

5、目的：向社会提供满足人们休闲需求的服务和产品。

《促进规定》界定的休闲渔业的交叉产业属性，使其跨界旅游业、热带特色高效农业、现代服务业及部分高新技术产业，显然是海南自贸港现代产业体系中能充分发挥海洋大省“具有竞争优势”的产业之一。

在此理念指导下，《促进规定》条文多处体现了渔旅融合发展的导向。例如：

第四条：开展休闲渔业赛事节庆活动，丰富旅游产品，培育旅游消费市场；统筹规划全省游艇休闲垂钓活动发展。

第六条：县级以上人民政府应当依托本地区特色渔业资源和人文资源，统筹本地区休闲渔业多元业态发展，将休闲渔业纳入全域旅游总体布局，明确发展目标、区域布局、产业重点和保障措施；规划、开发和推广休闲渔业旅游线路，将渔事体验、渔家民宿、渔业科普等纳入线路设计，促进渔业与旅游业融合发展。

第七条：支持利用休闲渔船、游艇等船舶和海上综合站台、岛礁、岸滩、河流、湖泊、水库、池塘等按照有关规定开展以休闲娱乐、体育运动为目的的经营性休闲垂钓活动。

第八条鼓励围绕休闲渔业积极开发各种钓具、饵具、饵料等产品和特色纪念品、防护装备、休闲设备等关联旅游产品；支持建设休闲渔业装备展示交易、体验消费和维修保养服务集聚区等。

第九条：支持利用海南热带水生生物特色资源建设热带观赏鱼繁育基地，开展品种选育、驯化培育，完善线上线下销售渠道，配套建设观赏鱼观光展示体验设施，发展集热带观赏鱼培育、产品销售、文旅观光为一体的热带特色水族产业。

第十一条：推动传统渔业与休闲旅游、文化创意等产业深度融合。

第十二条： 县级以上人民政府应当加强休闲渔业相关文化遗产的保护与传承，挖掘渔文化、疍家文化等文化内涵，传承和发展传统渔业生产技艺，保护渔港渔村历史风貌，鼓励开发特色渔文化体验产品。

鼓励以节日为载体，结合农产品交易会等站台，开展形式多样的渔文化活动和休闲渔业项目、产品推广推介，举办渔民文化节等休闲渔业节庆活动。

第十九条：鼓励休闲渔业经营主体依托旅游景区开展休闲渔业活动，支持旅行社组织游客参与休闲渔业活动。

五、“共享渔庄”亮点引人注目。

《促进规定》凸显的“共享渔庄”亮点，引人注目。例如：

第二条：本规定所称休闲渔业，主要包括共享渔庄……等多种类型。

第十条：支持休闲渔业经营主体融合渔事体验、渔家民宿、渔业科普等发展共享渔庄，促进渔民转产增收。

县级以上人民政府应当将共享渔庄纳入共享农庄政策支持范围，优化共享渔庄项目报建流程，合理安排共享渔庄建设用地和农业设施建设用地，并按照规定给予支持。

2016、2017年两个中央一号文件要求“实施休闲农业提升工程”。

具有承前启后的里程碑意义的2018年中央一号文件，在部署新时代“三农”工作总抓手——乡村振兴战略时，更是明确要求实施休闲农业精品工程。

所以，作为休闲农业重要组成部分的休闲渔业，理所当然地也应当实施休闲渔业精品工程。据此，海南省休闲渔业协会在全国率先提出“共享渔庄”的概念，作为落实休闲渔业精品工程的积极响应。

《海南省休闲渔业发展规划（2019-2025年）》在第五章《重大工程》部分设立《共享渔庄工程》专节，界定了“共享渔庄”的概念，明确了共享渔庄创建的类型，提出了建设目标。

《海南省休闲渔业管理办法（试行）》要求鼓励发展共享渔庄；将共享渔庄纳入共享农庄政策支持范围，在用海用地上给予支持。

海南省人民政府办公厅颁布的《海南省促进休闲渔业高质量发展三年行动方案》，则提出了建设共享渔庄的工作目标。

以海南优异的生态环境和丰富的渔业资源为依托，以海南岛渔文化风情为灵魂，以“休闲渔业+海洋旅游”为主导的玩海产业为主要内容的“共享渔庄”，必然是带动热带休闲渔业全产业链提升发展的牵动引擎。

以《促进规定》的立法为导向，加速培育海南自贸港共享渔庄品牌，无疑是带动国际旅游消费中心休闲渔业全产业链提升发展的重要工程。

六、加快探索休闲渔业规范化管理。

由中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过，国家发展改革委正式公布的《海南省建设国际旅游消费中心的实施方案》（简称《实施方案》），明确表态：支持海南加快探索休闲渔业规范化管理。

《实施方案》给海南下达“休闲渔业规范化管理”重要任务时，特意在前面加上了“加快探索”四个字。可别小看这四字，字数虽少，却意义重大。

一是“探索”。

总书记多次告诫海南：海南要站在更高起点谋划和推进改革，下大气力破除体制机制弊端。要把制度集成创新摆在突出位置，解放思想、大胆创新，先行先试。

省委书记冯飞指出，海南省委省政府始终把制度集成创新摆在突出位置。制度集成创新是多方面多领域多层次政策制度和体制机制的“脱胎换骨、集成再造”，是跨部门、跨领域、跨行业的系统性、集成性、穿透式的改革创新。制度集成创新没有终点。我们将坚持先立后破、不立不破，鼓励更多解决实际问题的制度集成创新成果涌现，为海南贸易港建设和海南高质量发展注入“源头活水”。

所以，“积极探索、先行先试”，是海南自贸港休闲渔业规范化管理的首当其冲的重要任务。

二是“加快”。

“把海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的重要门户”，“高标准建设海南自由贸易港”，“确保在实现社会主义现代化建设走在全国前列上取得决定性进展”，是建设海南自由贸易港的‌战略目标‌，也是党中央着眼国内国际两个大局作出的重大战略决策。

所以，“加快”，是“探索休闲渔业规范化管理”的规定性任务。

从中国特色自由贸易港建设和再造海上海南，建设海洋强省的视角来看，海南自贸港“休闲渔业规范化管理”的内涵，既有“管”的要求，也有“理”的探索；既有“规”的制约，更有“范”的引领。

这种“规范化”，对标的是国际一流标准；坚持的是时代前瞻视野；肩负的是再造“海上海南”，建设海洋强省使命；奉行的是自贸港“大胆试、大胆闯”信条。

可以看出，《促进规定》在有意识体现“休闲渔业规范化管理”的“加快探索”下了功夫。例如：

一是强化政府统筹，规定县级以上人民政府加强组织领导，将休闲渔业纳入国民经济和社会发展规划，将所需经费列入本级财政预算，建立沟通协调机制，协调解决重大问题。厘清各方面职责，明确渔业、自然资源和规划、旅游和文化、交通运输、渔业船舶检验、渔政执法、海事、海警等部门职责分工。发挥行业协会自律作用，协助做好渔民转产转业、技能培训和品牌建设。

二是严格经营准入，规定经营主体依法办理市场主体登记，涉及食品、水生野生保护动物、特种设备、高危险性体育项目的依法办理许可或者备案；明确游艇经依法登记并办理租赁业务备案方可开展经营，禁止使用个人自用游艇从事经营，禁止使用捕捞船、捕捞辅助船、养殖船等渔业船舶开展经营。

三是规范船舶运营，对使用休闲渔船、游艇开展经营活动提出依法登记、企业化经营、在船舶检验证书核定航区内航行作业、足额配备合格船员、按规定配备船位监测、船舶自动识别、消防、救生、污染防治、智能监控等设备、实行定点经营、遵守进出港报告和水上交通安全、防治船舶污染等要求。

四是实行总量调控和分级分类管理，由省渔业主管部门根据海洋捕捞渔船减船、渔业资源与生态环境承载能力、渔业基础设施、休闲渔船发展和管理水准等情况确定休闲渔船总量指标；建立并公布休闲渔船标准船型库，实行动态管理，在航行区域、载员定额、作业时限等方面探索分级分类管理，开展休闲渔船管理试点。

五是明确经营性休闲垂钓的制度安排，支持利用休闲渔船、游艇和海上综合站台、岛礁、岸滩、河流、湖泊、水库、池塘等符合条件的水域开展以休闲娱乐、体育运动为目的的经营性休闲垂钓，由市县组织划定并公布垂钓水域和时段，将用于经营性休闲垂钓的船舶信息录入海上旅游综合信息站台，并明确开展休闲垂钓无需办理捕捞许可证。

六是加强用地用海保障，规定推行多元化土地供应模式，合理保障休闲渔业产业建设用地需求，支持经营主体建设配套辅助设施，保障项目合理用海、用岛等需求，支持以立体分层用海、复合用海方式开展休闲渔业。

七是完善基础设施和投融资支持，将休闲渔业码头、停泊点纳入渔港建设统筹规划，加快经营场所道路、水电、通讯、安全防护及接待、餐饮、住宿、垃圾污水处理等配套设施建设；建立健全多元化投融资机制，引导社会资本投入，鼓励金融机构提供贷款、融资担保服务，支持保险机构开发相关财产保险、责任保险、意外伤害保险产品。

八是明确法律责任，对使用捕捞船、捕捞辅助船、养殖船等渔业船舶开展休闲渔船经营的，规定相应处罚；对其他违法行为，有关法律、法规已有处罚规定的从其规定，并与综合行政执法相衔接。

多位专家认为，《促进规定》如果能遵循总书记多次告诫海南的“解放思想、大胆创新，先行先试”；遵循海南省委书记冯飞要求的“坚持先立后破、不立不破，鼓励更多解决实际问题的制度集成创新成果涌现”，在航行区域、载员定额、作业时限等方面，能针对生产一线当下的燃眉之急，提出可操作的指导意见，那就更完美了。

七、强调市县属地管理责任。

全国各地的休闲渔业实践表明，落实市县属地管理责任，应当是促进休闲渔业发展的关键所在。

此前，海南省人民政府办公厅《海南省休闲渔业管理办法（试行）》就规定：“市、县、自治县人民政府应当加强对休闲渔业工作的组织领导和统筹协调，落实促进休闲渔业发展属地管理责任；制定休闲渔业发展扶持政策，加强休闲渔业人才队伍建设和从业人员职业技能培训”，并多处出现“鼓励市、县、自治县人民政府”的提法。

《海南省休闲渔业管理办法（试行）》上述“落实促进休闲渔业发展属地管理责任”的规定，收到了很好的社会反响和实践效果。

《促进规定》应该是吸取了《海南省休闲渔业管理办法（试行）》的成功经验，在篇幅上十六处提及对“县级以上人民政府”，两处提及对以及“市、县、自治县人民政府”的要求。例如：

第三条：县级以上人民政府应当加强对本行政区域内休闲渔业工作的统筹协调和组织领导，督促检查休闲渔业各项工作，将休闲渔业工作纳入国民经济和社会发展规划，将休闲渔业工作所需经费列入本级财政预算，建立沟通协调机制，解决休闲渔业工作中的重大问题。

第六条：县级以上人民政府应当依托本地区特色渔业资源和人文资源，统筹本地区休闲渔业多元业态发展，将休闲渔业纳入全域旅游总体布局，明确发展目标、区域布局、产业重点和保障措施；规划、开发和推广休闲渔业旅游线路，将渔事体验、渔家民宿、渔业科普等纳入线路设计，促进渔业与旅游业融合发展。

此种在省级法规中大篇幅凸显休闲渔业市县属地管理责任之举，不仅有助于《促进规定》的落地执行，亦当是开全国休闲渔业立法之先河。

八、安全与发展的辩证统一。

安全问题一直以来是海南休闲渔业十分纠结的难点堵点。强调安全没有错，但因噎废食，长时间以安全为由不作为、不发展就匪夷所思了。

其实，安全与生产是辩证的统一，即以往常说的安全为了生产，生产必须安全。安全是生产的前提条件，这种前提条件的涵义首先是我们所言安全必须是建立了生产经营的基础之上，即“安全为了生产”；众所周知，不生产、不发展最安全，但脱离了生产，脱离了发展来谈安全，这种安全有意义吗？

“生产必须安全”，这是底线。生产过程不安全，以牺牲人的健康或生命为代价，创造的价值又有什么意义呢？

不难看出，《促进规定》不回避问题，较好地处理了安全与发展的辩证统一关系，既坚守安全，又促进发展。例如：

第二十四条：市、县、自治县人民政府应当履行属地安全管理责任，制定休闲渔业应急处置预案，建立休闲渔业突发事件应急机制和安全管理联动协调机制。

休闲渔业经营主体应当遵守安全生产相关法律法规规定，加强安全生产管理。使用休闲渔船、游艇等船舶开展休闲渔业经营活动的，还应当在出港前履行安全告知义务，对乘员开展安全培训，督促乘员遵守水上交通安全管理规定，核查船员持证情况，掌握船舶每次出港、进港以及乘员情况等。

船长是船舶航行和作业现场安全管理的第一责任人，对本船安全负直接责任，在保障海上生命安全、船舶保安和防治船舶污染方面具有独立决定权。休闲渔船、游艇等船舶每航次应当配备安全员，安全员可以由船员兼任。

第二十五条：乘坐休闲渔船、游艇等船舶进行休闲渔业活动的人员应当遵守安全注意事项和防治污染有关规定，按规定穿戴救生设备，听从船长、船员和安全员的指引，不得实施可能影响船舶航行安全和破坏生态环境的行为。

《促进规定》还特别强调了休闲渔业相关保险的兜底功能。

第二十六条：使用休闲渔船开展休闲渔业经营活动的，应当依法投保安全生产责任保险。

鼓励休闲渔船经营主体投保第三者责任保险和休闲渔船乘员人身意外伤害保险。

市、县、自治县人民政府可以采取提供保费补贴等措施支持经营主体投保休闲渔业相关保险。

九、集体智慧的结晶。

2026年3月26日，海南省农业农村厅发布关于公开征求《海南自由贸易港休闲渔业促进规定（征求意见稿）》意见的通告，向社会公开征求意见。

7月27日至29日，海南省第七届人大常委会第二十五次会议召开，审议海南省人民政府关于提请审议《海南自由贸易港休闲渔业促进规定（草案）》。初次审议后，海南人大网将《海南自由贸易港休闲渔业促进规定（草案）》全文全文向社会公布，广泛征求社会各界意见和建议。

海南省休闲渔业协会、海南省玩海联盟积极响应，一方面发布行业征求意见函，一方面多次召开座谈会征求《海南自由贸易港休闲渔业促进规定（草案）》修改意见。并将征求的行业修改意见系统归纳整理，主动上报给海南省人大、海南省农业农村厅。其中关于增加政策依据《中华人民共和国海南自由贸易港法》、科学界定休闲渔业范畴，以及多条关于休闲渔业规范管理、创新探索的意见和建议得到采纳。

《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）明确要求，“在制定与企业生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件过程中，要充分听取企业和行业协会商会意见”。省人大、海南省农业农村厅广泛征求社会各界意见和建议之举，即充分体现了国务院文件精神。

将《海南自由贸易港休闲渔业促进规定（征求意见稿）》与省人大最终通过的版本两相对照，可明显看出集体智慧使得正式文本更加完善了，亦增强了专业性、权威性与创新亮点。

陈治宪教授最后强调，作为全国首份由省级人大通过的休闲渔业地方法规，作为海南自由贸易港首份休闲渔业地方立法，《促进规定》必将在促进海南自贸港休闲渔业千亿级产业打造上，在促进海南自贸港特色玩海产业的跨越式发展上，在助力再造“海上海南”的重大战略实施上，产生划时代重大而深远的影响。